20 anni di proposte per la non autosufficienza

Questa legislatura sarà quella buona?

Questa legislatura sarà quella buona per approvare una riforma nazionale dell’assistenza per la non autosufficienza?

Come è noto gli impegni del governo M5S-Lega sono stati definiti dal “Contratto di Governo”  che propone capitoli dedicati alla disabilità, alla famiglia e natalità, al reddito di cittadinanza ma non agli anziani. La tematica della non autosufficienza è però recuperata nel capitolo dedicato alla disabilità laddove viene previsto “Il rafforzamento dei fondi sulla disabilità e la non autosufficienza al fine di consentire alle persone con disabilità di vivere in maniera indipendente e di partecipare pienamente a tutti gli ambiti della vita, assicurando l’accesso all’ambiente fisico, ai trasporti, all’informazione e alla comunicazione”. Nello stesso capitolo viene anche previsto l’innalzamento dell’importo mensile dell’invalidità civile allo stesso livello della pensione sociale, un tema che può essere ricompreso in quello più ampio degli interventi a favore della non autosufficienza.

Nel complesso il “contratto di governo”,  seppur preveda un apposito Ministero per la disabilità che lascia intendere la volontà di un impegno straordinario in questo campo, non prevede esplicitamente la riforma della assistenza per la non autosufficienza.

Non ci sono accenni neanche alla riforma dell’indennità di accompagnamento, la vera misura nazionale, universalistica, a sostegno della disabilità, sulla cui necessaria revisione si pronunciano ormai in molti.

Occorre infine rilevare che le proposte di riforma organica del settore della non autosufficienza non sono state presentate neanche in Parlamento dai parlamentari dei diversi partiti.

Il quadro è pertanto abbastanza sconfortante, forse come mai lo è stato.

A cosa serve una riforma nazionale

L’assistenza ai non autosufficienti è costituita da interventi che provengono dallo Stato centrale, dalle regioni e dai comuni con una grande difformità fra un territorio e l’altro; in comune vi è però l’inadeguatezza complessiva dei programmi attivati rispetto alle necessità assistenziali quali-quantitative che provengono dalle persone non autosufficienti.

Questo problema insieme all’insufficienza dei finanziamenti, rendono necessario un intervento nazionale, perché solo a questo livello si possono affrontare e risolvere i seguenti aspetti:

• La definizione di alcuni standard quantitativi e qualitativi validi per l’intero paese in modo da garantire l’equità territoriale nell’accesso e nella distribuzione dei servizi;
• Un maggior coinvolgimento dello Stato nel finanziamento del programma di assistenza, necessario per lo sviluppo dei servizi per i non autosufficienti;
• Il ruolo di governo del sistema da affidare allo Stato: determinazione dei Livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS), monitoraggio, verifica del rispetto dei LEPS, sostegno, stimolo ed accompagnamento dei territori.

Si tratta in sostanza di costruire quella infrastruttura sociale nazionale atta a mettere le regioni e i comuni in condizione di rispondere ai crescenti bisogni sociali relativi alla perdita o alla mancanza  dell’autosufficienza personale.

Questo percorso è stato già realizzato da diversi paesi europei come l’Austria (1993), la Germania (1995), la Francia (1997, 2001, 2007), la Spagna (2006) e il Portogallo (2006) che negli anni passati hanno approvato e poi implementato anche gradualmente la loro riforma nazionale dell’assistenza ai non autosufficienti.

Le proposte di riforma

In questi ultimi 20 anni abbiamo visto almeno 18 proposte di riforma dell’assistenza ai non autosufficienti, considerando solo quelle che hanno presentato un pacchetto globale di proposte e non le idee, pur apprezzabili, relative a singoli settori di intervento (Cfr. Tab. 1) come quello domiciliare, residenziale o dell’indennità di accompagnamento¹. Di tutte queste proposte una sola è stata approvata nel 2006 ed è quella relativa alla istituzione del Fondo per le non autosufficienze  (L. 296/2006) che si può definire come l’antipasto della riforma a cui però non hanno mai fatto seguito gli altri piatti.

Tab. 1 – Le proposte nazionali per la non autosufficienza

Una discussione così lunga e questa pluralità di proposte che cosa ci consegnano? E’ stato definito un nocciolo duro, condiviso, che può costituire la base della riforma prossima ventura dell’assistenza ai non autosufficienti?

Conclusioni

Il bilancio di questi ultimi 20 anni è sostanzialmente negativo perché il dibattito attorno alla proposta di riforma dell’assistenza ai non autosufficienti ha portato a casa ben pochi risultati. La gran parte dell’eredità è costituita dalle idee e dagli spunti di grande interesse contenuti in alcune proposte di riforma che per alcuni aspetti ha trovato una sintesi unitaria nel dibattito nazionale.

Grande consenso è stato ottenuto, per esempio, dalle proposte relative all’accesso al sistema dei servizi per la non autosufficienza. Le riforme ipotizzano un sistema che assista tutti i non autosufficienti indipendentemente dalla loro età, che avviino il loro percorso assistenziale attraverso una porta unica di accesso che li informi e li accompagni nel loro percorso assistenziale. Il percorso inizia con una valutazione multidimensionale, con l’elaborazione di un Piano assistenziale individualizzato (PAI) da realizzare con uno strumento di valutazione unico per il territorio nazionale e che sia anche in grado di classificare in tre livelli di bisogno gli assistiti in modo da graduare gli interventi assistenziali loro rivolti.

Per garantire una rete adeguata e ben distribuita nel territorio la maggioranza delle proposte ritiene necessaria l’approvazione dei livelli essenziali di assistenza almeno per il settore della non autosufficienza accompagnata da uno sviluppo dell’assistenza domiciliare.

Le proposte per il sostegno della domanda di servizi sono quelle che stentano di più a trovare una sintesi unitaria; c’è il consenso a modificare l’indennità di accompagnamento e la ripartizione dei costi dei servizi soprattutto residenziali fra il sociale e il sanitario ma non ci sono orientamenti prevalenti sul come modificarli anche se non mancano ipotesi di sicuro interesse per i diversi campi di intervento.

Sicuramente trascurati, salvo rarissime eccezioni, le tematiche delle assistenti familiari pur così largamente presenti nell’assistenza ai non autosufficienti e i sostegni per il lavoro assistenziale dei caregiver familiari.

Uno dei motivi del mancato sviluppo del dibattito attorno alla ipotesi di riforma dell’assistenza ai non autosufficienti va ricercata nella ipotesi prevalente di finanziare la stessa con un aumento della pressione fiscale ed anche nella mancata definizione  (e condivisione)  del costo  del programma che ha reso ancor più incerto il peso della riforma sulle finanze pubbliche.

Il dibattito va ripreso facendo tesoro delle elaborazioni degli anni scorsi con particolare riferimento a quelle degli ultimi anni. Ci sono importanti punti di consenso da riprendere ed altri da sviluppare per completare una ipotesi di riforma credibile e completa. Particolare attenzione dovrà essere posta alla quantificazione del costo del nuovo programma ed alla sua ipotesi di finanziamento che dovrà avvenire gradualmente e con un impatto contenuto sulla pressione fiscale.

La disattenzione del governo nei confronti di questo tema non deve essere un alibi per rinunciare ad una grande battaglia ideale per modificare l’agenda politica. Non è che i 2 milioni e mezzo di anziani non autosufficienti scompaiono se a livello politico non se ne parla. Peraltro, la volontà del governo di intervenire in questo settore c’è, seppur in modo frammentato e settoriale,   ed è ravvisabile nella ipotesi contenuta nel “contratto di governo” che prevede l’innalzamento dell’importo mensile dell’invalidità civile fino al livello della pensione sociale. Una operazione che costerebbe circa 1,8 miliardi di euro (stima di Carlo Cottarelli). Si tratta di utilizzare questa disponibilità per cercare di spostarla verso un obiettivo più globale ed importante per le famiglie italiane. Occorre pertanto che le forze politiche e sociali tornino ad occuparsi di questo tema e creino un movimento che sostenga una ipotesi forte di riforma dell’assistenza per i non autosufficienti.

L’agenda politica può cambiare.

Ndr: Un approfondimento di questo articolo è stato pubblicato nel n. 4/18 di Prospettive Sociali e Sanitarie

1. Non viene qui esaminata la proposta elaborata dal Laboratorio di Politiche Sociali del Politecnico di Milano, curata da Costanzo Ranci, in quanto non relativa al problema complessivo ma alla sola indennità di accompagnamento. Per approfondimenti sulla proposta si rimanda al primo Punto di Welforum.