Grazie all’aumento delle risorse, il Reddito di Cittadinanza (RDC) potrà erogare in media alle famiglie beneficiarie un importo significativamente maggiore di quello previsto dal Reddito di Inclusione (ReI), che per la maggior parte delle tipologie familiari copre soltanto circa un terzo della linea di povertà assoluta (Tavola 1).
Rispetto al ReI, il nuovo RDC prevede un raddoppio (102,1%) del beneficio medio per i singoli e, per gli altri beneficiari, aumenti meno significativi: circa l’80% in più per le famiglie di due persone, il 74% per quelle di tre, fino al 40,5% per quelle con cinque o più componenti1. Le famiglie numerose avranno, in altri termini, aumenti meno che proporzionali rispetto al numero dei componenti. Il RDC raggiungerà inoltre un maggior numero di beneficiari, che viene stimato dalla Relazione tecnica allegata al decreto in circa un milione e 248 mila famiglie.
Tavola 1 – Importi medi annuali del ReI e del nuovo RDC
| Numero componenti | Importo medio annuale ReI | Importo medio annuale nuovo RC | Differenza (euro) | Differenza (%) |
|---|---|---|---|---|
| Uno | 2.142 | 4.328 | 2.186 | 102,1 |
| Due | 3.144 | 5.636 | 2.492 | 79,3 |
| Tre | 3.840 | 6.677 | 2.837 | 73,9 |
| Quattro | 4.512 | 7.094 | 2.582 | 57,2 |
| Cinque o più | 5.148 | 7.235 | 2.087 | 40,5 |
Fonte: Servizio Bilancio del Senato (2019)
Il disegno teorico di un sussidio anti-povertà
Per disegnare in modo ottimale le politiche di contrasto alla povertà, il legislatore deve specificare cinque elementi fondamentali:
- importo massimo del beneficio, che di solito, ma non necessariamente, ha un valore non troppo diverso dalla linea di povertà assoluta o relativa2. Per il RDC iniziale, era fissato in 780 euro al mese, per il ReI in 187,50 euro al mese;
- scala di equivalenza, utilizzata quando il sussidio è definito a livello familiare. Si tratta di un insieme di parametri che moltiplicano l’importo massimo stabilito per un singolo in modo da renderlo crescente al crescere del numero dei componenti (eventualmente distinguendo fra bambini, adulti e anziani). La scala di equivalenza dell’Oecd, una delle più utilizzate, è la somma dei seguenti coefficienti individuali: uno per il primo adulto; 0,5 per ogni altro adulto oltre il primo e 0,3 per ogni minore di 14 anni. Applicando la scala di equivalenza Oecd, il beneficio per il primo adulto è pari all’importo massimo, che viene aumentato del 50% per ogni altro adulto presente in famiglia oltre il primo e del 30% per ogni minore.
- tasso di riduzione (marginale) del beneficio, che indica di quanto si riduce il sussidio all’aumentare del reddito del richiedente. Per limitare i possibili disincentivi all’offerta di lavoro è opportuno fissare il tasso di riduzione ad un valore inferiore al 100%3. A questo scopo, nel calcolo del sussidio si può considerare solo una percentuale del reddito netto percepito dal richiedente (per esempio, il 90%).
- soglia di accesso, che indica il livello di reddito al di sotto del quale si ha diritto al beneficio ed è uguale all’importo massimo del beneficio se il tasso di sostituzione è pari al 100%. Se il tasso di sostituzione è inferiore al 100%, la soglia di accesso sarà superiore all’importo massimo;
- reddito netto della famiglia richiedente, misurato a livello familiare.
In sintesi, nella maggior parte degli schemi il beneficio è pari alla differenza fra l’importo massimo (moltiplicato per la scala di equivalenza) e il reddito netto. Quest’ultimo può essere considerato in totale o in una percentuale inferiore al 100%.
Figura 1 – Schemi alternativi di politiche anti-povertà
A partire da questo disegno generale, sono possibili configurazioni alternative della politica anti-povertà, ognuna con conseguenze molto diverse in termini di equità e di costo totale (Figura 1):
- ignorando il reddito nel calcolo del sussidio, la misura assume la configurazione di un reddito di base incondizionato, uguale all’importo massimo per tutti i richiedenti, qualsiasi sia il loro reddito. Si tratta in altre parole di un sussidio costante e indipendente dal reddito, nel senso che non si riduce al crescere del reddito del beneficiario4;
- se il tasso di riduzione è fissato in misura inferiore al 100%, si ottiene lo schema noto in letteratura come imposta negativa sui redditi. Nel caso particolare in cui il tasso di riduzione sia del 100%, il sussidio è pari alla differenza (top up) fra l’importo massimo del beneficio e il reddito.
Il disegno del nuovo RDC
Il ReI e la versione iniziale del RDC sono varianti dell’imposta negativa sui redditi. Il disegno del nuovo RDC divide il sussidio in due componenti distinte:
- un’integrazione monetaria pari alla differenza (top up) fra l’importo di 500 euro e il reddito;
- un contributo per le eventuali spese di affitto degli inquilini (al massimo 280 euro) o per quelle di mutuo dei proprietari di casa (al massimo 150 euro).
Il tasso di riduzione del beneficio nel nuovo RDC è del 100%, che costituisce un ovvio disincentivo al lavoro, perché ad ogni euro in più di salario corrisponde una riduzione di pari importo del sussidio5. Il tasso di riduzione era invece del 90% nel RDC iniziale e dell’80% (per i redditi da lavoro dipendente) nello schema del ReI.
Rispetto al disegno iniziale, la rimodulazione degli importi e delle soglie di accesso adottata dal nuovo RDC è basata su due principi, entrambi conseguiti attraverso l’impiego di una scala di equivalenza diversa da quelle note in letteratura e mai sperimentata in passato:
- conservare l’importo massimo del beneficio (780 euro mensili) per i singoli non proprietari di casa e ridurlo significativamente per le famiglie di due o più componenti;
- ridurre contestualmente le soglie di accesso delle famiglie più numerose, in modo da limitare la platea dei beneficiari; un’altra limitazione del numero dei destinatari del sussidio è l’esclusione degli stranieri che vivono in Italia da meno di dieci anni, sia pure con regolare permesso di soggiorno6.
Rispetto a quelle dell’Oecd e dell’Isee, il nuovo RDC adotta una scala di equivalenza appiattita e troncata, meno favorevole per le famiglie più numerose (Tavola 2). La scala del nuovo RDC prevede infatti una riduzione dei coefficienti individuali sia degli adulti oltre il primo sia, ed in misura maggiore, dei minori. Inoltre, esclude maggiorazioni per i disabili e impone un valore massimo di 2,10. Infine, poiché il contributo per l’affitto e per il mutuo non variano al crescere del numero di componenti, la scala effettiva del nuovo RDC, che si ottiene dividendo gli importi del sussidio per l’importo base di 780 euro, è ancora più restrittiva per le famiglie numerose di inquilini o di proprietari indebitati. Per quelle che pagano l’affitto, per esempio, il valore massimo effettivo della scala di equivalenza è di 1,71.
Rispetto ad un’ipotetica applicazione della scala Isee all’importo base di 780 euro, la scala RDC prevede riduzioni maggiori per le famiglie più numerose e, fra queste, per quelle con minori. Va anche considerato che il contributo per l’affitto di 280 euro è inferiore alla spesa media per l’affitto delle famiglie in povertà assoluta (pari a 310 euro su scala nazionale)7.
Tavola 2 – La scala di equivalenza “troncata” del nuovo RDC *
| Numero di componenti | scala ISEE | scala RDC nominale | scala RDC effettiva | 780 × scala ISEE | importo massimo RDC | differenza |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Uno | ||||||
| Un adulto | 1,00 | 1,00 | 1,00 | 780 | 780 | 0 |
| Due | ||||||
| Due adulti | 1,57 | 1,40 | 1,26 | 1225 | 980 | -245 |
| Un adulto e un minore | 1,57 | 1,20 | 1,13 | 1225 | 880 | -345 |
| Tre | ||||||
| Tre adulti | 2,04 | 1,80 | 1,51 | 1591 | 1180 | -411 |
| Due adulti e un minore | 2,04 | 1,60 | 1,38 | 1591 | 1080 | -511 |
| Quattro | ||||||
| Quattro adulti | 2,46 | 2,10 | 1,71 | 1919 | 1330 | -589 |
| Tre adulti e un minore | 2,46 | 2,00 | 1,64 | 1919 | 1280 | -639 |
| Due adulti e due minori | 2,46 | 1,80 | 1,51 | 1919 | 1180 | -739 |
| Cinque | ||||||
| Cinque adulti | 2,85 | 2,10 | 1,71 | 2223 | 1330 | -893 |
| * Per la scala effettiva del nuovo RDC, la Tavola considera le famiglie in affitto. | ||||||
Tavola 3 – Effetti del nuovo RDC: famiglie beneficiarie, beneficio medio e beneficio totale, per ripartizione, tipologia familiare e cittadinanza
| famiglie beneficiarie (migliaia) | quota di famiglie beneficiarie (%) * | beneficio medio per famiglia (€) ** | beneficio familiare sul reddito (%) ** | beneficio totale (milioni di €) | beneficio totale (ripartizione %) | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| RIPARTIZIONE | ||||||
| Nord | 333 | 2,7% | 4.837 | 66,1% | 1.613 | 24,4% |
| Centro | 222 | 4,1% | 4.912 | 62,0% | 1.091 | 16,5% |
| Sud | 752 | 9,0% | 5.176 | 68,4% | 3.894 | 59,0% |
| TIPOLOGIA FAMILIARE | ||||||
| Singoli | 626 | 7,2% | 4.469 | 82,1% | 2.800 | 42,4% |
| Coppie senza figli | 146 | 2,6% | 4.190 | 44,4% | 613 | 9,3% |
| Coppie con figli minorenni | 257 | 4,7% | 6.470 | 64,8% | 1.660 | 25,2% |
| Coppie con figli adulti | 65 | 1,9% | 7.041 | 70,2% | 456 | 6,9% |
| Monogenitori con figli minorenni | 99 | 12,1% | 5.142 | 59,2% | 507 | 7,7% |
| Monogenitori con figli adulti | 76 | 5,2% | 5.234 | 60,5% | 400 | 6,1% |
| Due o più nuclei | 7 | 2,7% | 6.332 | 68,7% | 46 | 0,7% |
| Altra tipologia | 32 | 5,5% | 3.688 | 39,3% | 117 | 1,8% |
| CITTADINANZA | ||||||
| Italiane | 1.056 | 4,4% | 4.915 | 62,4% | 5.190 | 78,6% |
| Miste: almeno un italiano | 102 | 9,3% | 5.104 | 46,7% | 523 | 7,9% |
| Straniere con almeno un cittadino EU | 55 | 12,9% | 5.869 | 178,9% | 322 | 4,9% |
| Extracomunitarie | 95 | 11,3% | 5.946 | 215,3% | 564 | 8,5% |
| TOTALE | 1.308 | 5,0% | 5.045 | 66,7% | 6.600 | 100,0% |
| * per 100 famiglie con le stesse caratteristiche; ** solo famiglie beneficiarie | ||||||
Fonte: Istat (2019), cit.
Per effetto di questa rimodulazione, i singoli, che costituiscono il 48% circa del totale delle famiglie beneficiarie, ricevono un sussidio medio pari all’82% del reddito, il valore percentuale più alto fra tutte le tipologie familiari considerate (Tavola 3).
Le coppie con figli minori hanno un beneficio minore rispetto alle coppie con tutti figli adulti sia in media, sia in rapporto al reddito. Un risultato che dipende dalla relativa sottovalutazione dei bisogni delle generazioni più giovani, che dovrebbero in realtà ricevere un’attenzione particolare nel contesto della lotta alla povertà8. In effetti, il coefficiente della scala RDC per i minori è pari alla metà di quello degli adulti (0,2 contro 0,4) mentre nelle altre scale la distanza relativa è minore: per esempio, in quella Oecd è del 60% (0,3 contro 0,5).
Un’altra conseguenza della particolare scala di equivalenza adottata dal nuovo RDC è che il rapporto con la linea di povertà assoluta risulta diverso per le diverse tipologie familiari (Tavola 4).
Tavola 4 – Il nuovo RDC in rapporto alla linea di povertà assoluta del 2017, per composizione del nucleo familiare di alcune tipologie familiari (%) *
| NORD | CENTRO | SUD | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Composizione del nucleo familiare | Metropoli | Grandi comuni | Piccoli comuni | Metropoli | Grandi comuni | Piccoli comuni | Metropoli | Grandi comuni | Piccoli comuni |
| Un componente | |||||||||
| Un componente 18–59 | 94,3 | 99,0 | 105,1 | 98,1 | 103,4 | 110,3 | 126,2 | 130,6 | 139,1 |
| Due componenti | |||||||||
| Due componenti 18–59 | 85,7 | 89,3 | 93,9 | 90,2 | 94,5 | 99,9 | 111,1 | 114,2 | 120,1 |
| Un componente 4–10 e un componente 18–59 | 79,9 | 83,5 | 88,0 | 83,8 | 87,9 | 93,2 | 104,0 | 107,1 | 112,8 |
| Tre componenti | |||||||||
| Tre componenti 18–59 | 82,6 | 85,9 | 89,9 | 87,6 | 91,5 | 96,2 | 105,4 | 108,1 | 112,9 |
| Un componente 4–10 e due componenti 18–59 | 77,6 | 80,8 | 84,7 | 82,1 | 85,8 | 90,4 | 99,3 | 101,9 | 106,6 |
| Quattro componenti | |||||||||
| Quattro componenti 18–59 | 77,3 | 80,4 | 84,2 | 82,2 | 85,9 | 90,4 | 98,5 | 100,9 | 105,3 |
| Due componenti 4–10 e due componenti 18–59 | 71,4 | 74,4 | 78,1 | 75,6 | 79,2 | 83,5 | 91,2 | 93,6 | 97,8 |
| Un componente 4–10 e tre componenti 18–59 | 75,9 | 79,0 | 82,8 | 80,5 | 84,2 | 88,7 | 96,8 | 99,2 | 103,6 |
| Cinque componenti | |||||||||
| Cinque componenti 18–59 | 67,0 | 69,7 | 72,9 | 71,4 | 74,6 | 78,5 | 85,1 | 87,1 | 90,7 |
| Un componente 4–10, due componenti 11–17 e due componenti 18–59 | 64,7 | 67,3 | 70,4 | 68,9 | 72,0 | 75,7 | 82,0 | 84,0 | 87,5 |
| Un componente 4–10, un componente 11–17 e tre componenti 18–59 | 67,6 | 70,4 | 73,7 | 72,0 | 75,3 | 79,2 | 85,9 | 87,9 | 91,6 |
| * Famiglie che vivono in affitto. | |||||||||
Fonte: elaborazioni su dati Istat (2018), La povertà in Italia, 26 giugno 2018
In tutte le ripartizioni geografiche, il RDC garantisce ai singoli un beneficio che, in rapporto alla linea di povertà assoluta, è maggiore di quello destinato alle famiglie numerose. A parità di numero di componenti, le famiglie con minori hanno un trattamento meno favorevole rispetto a quelle composte da tutti adulti.
Per effetto del diverso livello dei prezzi e delle spese di riscaldamento, le famiglie meno numerose del Mezzogiorno riceveranno un beneficio che in effetti gli consente di superare la linea di povertà assoluta, con la sola eccezione di quelle con quattro o più componenti. Nel Centro e nel Nord, soltanto i singoli riescono ad eguagliare o superare la linea di povertà assoluta grazie al RDC.
Per uno schema come quello del RDC, che prevede un tasso di riduzione del beneficio del 100%, gli importi massimi del sussidio sono uguali alle soglie di accesso. Per una parte delle famiglie in condizioni di povertà assoluta, in particolare per quelle famiglie più numerose con minori e per quelle del Centro e del Nord, un beneficio inferiore al costo del paniere minimo si traduce non solo in importi minori, ma anche in esclusione dal diritto al RDC.
Possibili modifiche del disegno
Il dibattito sul RDC ha evidenziato alcuni aspetti critici, che richiedono una riconsiderazione del disegno della misura:
- ridurre i disincentivi al lavoro introducendo nel disegno un tasso di riduzione del beneficio del 90 o dell’80%. In pratica, il beneficio sarebbe calcolato come differenza fra l’importo massimo e una percentuale del reddito del richiedente (per esempio l’80%);
- l’introduzione di un tasso di riduzione del beneficio inferiore al 100%, oltre a ridurre i disincentivi al lavoro, consente di differenziare la soglie di accesso dall’importo massimo, fissando la prima vicina alla linea di povertà assoluta e il secondo a livelli inferiori. Per esempio, con un tasso di riduzione del beneficio dell’80%, si può aumentare la soglia di accesso del RDC (per esempio da 780 a 800 euro) e ridurre l’importo base (per esempio da 780 a 640 euro)9. Per i proprietari, si potrebbe fissare la soglia a 500 euro e l’importo massimo a 400 euro. In questo modo, si può contenere la spesa totale senza escludere una parte dei poveri assoluti;
- l’utilizzo di una scala di equivalenza più sensibile ai maggiori bisogni delle famiglie più numerose e di quelle con minori, per esempio di quella Isee, possibilmente inclusiva delle maggiorazioni previste per i disabili;
- anche il trattamento più favorevole per le famiglie di anziani potrebbe essere adottato attraverso una maggiorazione della scala di equivalenza per ogni individuo di 67 anni e più presente in famiglia.
- si potrebbe inoltre differenziare la scala di equivalenza tenendo conto delle differenze del costo della vita nelle diverse aree geografiche;
- adottare un criterio di selezione più inclusivo per gli stranieri con regolare permesso di soggiorno, considerando che spesso in queste famiglie vivono minori nati in Italia (o che vi hanno passato la maggior parte della loro vita). Non è chiaro per quale motivo si debba rinunciare in questi casi a contrastare la povertà minorile.
Le opinioni espresse nell’articolo sono quelle degli autori e non coinvolgono la responsabilità dell’Istat.
- Servizio Bilancio del Senato (2019), cit.
- La linea di povertà assoluta è pari al costo di un paniere minimo di beni e servizi essenziali. La linea di povertà relativa è invece pari ad una percentuale del reddito familiare medio o mediano (per esempio, il 60%).
- Con un tasso di riduzione del beneficio pari al 100%, ogni piccolo aumento del reddito da lavoro è esattamente bilanciato da una riduzione di eguale ammontare del sussidio. In questo caso, l’effetto sul reddito netto è nullo, rendendo poco conveniente il lavoro.
- Il reddito di cittadinanza propriamente detto è definito a livello individuale e consiste in un reddito di base incondizionato. Cfr. Van Parijs, P. (1992) Arguing for Basic Income. Ethical Foundations for a Radical Reform, Verso.
- Il disincentivo al lavoro potrebbe essere ancora più alto, configurandosi come una trappola della povertà di entità preoccupante, se invece di considerare la somma algebrica delle due componenti in modo da ridurle gradualmente tutt’e due al crescere del reddito, si decidesse di erogare il contributo per l’affitto in somma fissa per i redditi inferiori a 780 euro ovvero di azzerarlo al di sopra dei 500 euro.
- Tutti i richiedenti, inoltre, devono essere stati presenti in Italia continuativamente negli ultimi due anni.
- Istat (2019), “Esame del disegno di legge n. 1080 “Conversione in legge del decreto-legge 28 gennaio 2019 n.4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni”. Audizione del Direttore del Dipartimento Produzione Statistica dell’Istituto nazionale di statistica, Commissione “Lavoro e previdenza sociale” del Senato, Roma, 4 febbraio 2019.
- Cfr. Saraceno (2019), Reddito di cittadinanza: le forti criticità sulla povertà minorile, Welforum.it, 4 febbraio 2019
- Per evitare violazioni dell’equità verticale, è opportuno anche rimuovere la distinzione fra una componente di integrazione reddituale che viene moltiplicata per la scala di equivalenza e il contributo alle spese di affitto e di mutuo che non varia al variare del numero di componenti.
