Politiche per le famiglie e per i minori come strumento di contrasto alla povertà

Caratteristiche della povertà in Italia

Per comprendere l’importanza che possono avere politiche a sostegno delle responsabilità familiari e del benessere dei bambini e ragazzi occorre richiamare le caratteristiche specifiche della povertà in Italia.

 

Come è noto, la povertà in Italia è molto concentrata a livello territoriale, con forti divari tra il Centro-Nord e il Mezzogiorno che sono tornati ad aumentare negli anni della crisi. Nel 2018, che pure ha visto un peggioramento delle condizioni nel Nord, si trovava in povertà assoluta il 7% delle famiglie a livello nazionale. Ma questa media era fatta di un 9,6% nel Sud e 10,8% nelle isole, a fronte del 6,1% nel Nord-Ovest e del 5,3% nel Nord-Est e Centro. Analogamente, per gli individui, a fronte di un’incidenza dell’8,4% misurata a livello nazionale, a livello territoriale le percentuali erano rispettivamente dell’11,1% al Sud, 12% nelle isole, 7,2% nel Nord-Ovest, 6,5% nel Nord-Est e Centro (ISTAT 2019a). Anche l’intensità della povertà è maggiore nel Mezzogiorno, pur tenendo conto, come avviene nel calcolo della povertà assoluta (a differenza che per la povertà relativa) delle differenze territoriali nel costo della vita. Ovvero chi è povero nel Mezzogiorno è in generale più povero di chi lo è nel Centro-Nord. Questa maggiore intensità della povertà nel Mezzogiorno è ulteriormente aggravata dal fatto che anche l’offerta di beni pubblici – servizi di cura, scuole a tempo pieno, trasporti, edilizia popolare, sanità – in quelle regioni è in generale più scarsa.

 

La povertà riguarda anche più le famiglie che non le persone che vivono da sole. Nel 2018, la povertà assoluta era già più alta della media nelle famiglie con quattro componenti, tra le quali toccava l’8,9%, raggiungendo il 19,6% tra quelle con cinque e più persone. In particolare, tra i poveri sono sovra-rappresentate le famiglie numerose, con due e soprattutto tre e più figli, specie se minori, e le famiglie monogenitore. Riguarda il 9,7% delle famiglie con un figlio minore, il 19,7% di quelle con 3 o più figli minori, l’11% nelle famiglie monogenitore (dove l’unico genitore presente è per lo più la madre).

Di conseguenza, sono sovra-rappresentati tra i poveri i bambini e ragazzi. Nel 2018, si trovava in povertà assoluta il 12,6% di tutti i bambini e ragazzi fino a 17 anni, 4 punti percentuali in più degli adulti, in aumento rispetto al 2017, una percentuale che è quasi quattro volte quella del 2005 (fig. 1). In effetti, l’Italia è uno dei paesi Europei in cui la povertà ha una incidenza più alta tra i minori che tra gli adulti, e ancor più che tra gli anziani, che hanno una incidenza della povertà assoluta del 4,6%. Il “sorpasso” nel non positivo primato di gruppo di età particolarmente vulnerabile alla povertà tra minori e anziani è precedente di almeno quindi anni alla crisi, risalendo alla seconda metà degli anni Novanta del secolo scorso. Ma si è accentuato negli anni della crisi (fig. 1), stante soprattutto la maggiore sicurezza fornita dalle pensioni, che ai livelli più bassi sono anche state relativamente protette dal locco della indicizzazione ed anche integrate una tantum.

 

Figura. 1 – Incidenza della povertà assoluta per fascia d’età (2005-17)

Fonte: Openpolis 2019, sulla base di dati ISTAT

 

Come mostra sempre la figura 1, la situazione è peggiorata anche per i giovani fino ai 34 anni, per i quali l’incidenza della povertà assoluta nel 2018 è al 10,1%. È noto che in Italia i giovani escono in media più tardi dalla famiglia di origine dei loro coetanei europei, perciò più a lungo compaiono come “figli” nella famiglia dei genitori. Benché all’origine di questo fenomeno non vi siano sempre ed esclusivamente questioni economiche, ma un diverso modo di intendere l’entrata nella vita adulta e il momento opportuno per avere una abitazione autonoma, soprattutto negli ultimi anni trova anche nelle condizioni offerte ai giovani una motivazione forte. I giovani italiani entrano, infatti, nel mercato del lavoro più tardi dei loro coetanei europei. Incontrano più difficoltà ad accedere a un’occupazione con una stabilità e un livello salariale adeguati alla conduzione di una vita autonoma. Hanno anche meno protezioni dal rischio di disoccupazione. E le politiche della casa, tutte concentrate sulla proprietà, rendono loro difficile l’accesso a un’abitazione autonoma da quella dei genitori, a meno che questi non li aiutino ad acquistarne una. Perciò i giovani in Italia gravano a lungo sui bilanci dei loro genitori, essendone protetti, ma essendo talvolta anche causa di uno sbilanciamento tra reddito disponibile e bisogni, quindi di povertà familiare e individuale. D’altra parte, coloro che invece escono di casa prima sono esposti a un rischio di povertà elevato. La povertà assoluta riguarda infatti il 10,4% delle famiglie in cui la persona di riferimento ha un’età compresa tra 18 e 34 anni, il 5,2% di quelle con persona di riferimento in età 35-64 anni e il 4,7% se la persona di riferimento ha oltre 64 anni.

Sono, infine, enormemente sovra-rappresentate le famiglie di stranieri, un quarto delle quali, il 25% (ma il 27,8 se tutti in famiglia sono stranieri), si trova in povertà assoluta. Si tratta per lo più di famiglie relativamente giovani, con figli ancora minorenni. In effetti, la povertà assoluta coinvolge oltre il 30 dei bambini e ragazzi stranieri legalmente residenti.

 

Mentre il divario territoriale nell’incidenza della povertà è un fenomeno di lungo periodo, la maggiore incidenza della povertà tra i bambini e ragazzi rispetto sia agli adulti, sia agli anziani, come si è detto, è un fenomeno che risale agli anni Novanta e si è acuito con la crisi. La forte incidenza tra gli stranieri è un fenomeno ancora più recente, legato all’aumento della popolazione straniera negli ultimi vent’anni, a seguito dell’incremento dei fenomeni migratori e alla prevalente collocazione degli stranieri, anche legalmente residenti, ai i livelli più bassi e spesso meno protetti della stratificazione occupazionale (Fellini, Guetto, Reyneri, 2018; ISTAT, 2019c).

 

Naturalmente l’incidenza della povertà è molto alta, nelle famiglie in cui nessuno è occupato, coinvolgendone più di un quarto. Ma riguarda anche famiglie in cui c’è almeno un occupato. L’Italia è uno dei paesi europei in cui questo fenomeno è molto aumentato con la crisi. Nel 2018 si trovava in povertà assoluta il 12,3% delle famiglie con persona di riferimento operaio o assimilato, un dato pressoché stabile da diversi anni. Proprio questo fenomeno ci aiuta a capire che, oltre a una domanda di lavoro insufficiente e con forti divari territoriali, alla precarietà e a salari spesso troppo bassi (temi che tratteranno altri in questa sede) nel produrre la povertà nel nostro paese sono all’opera altri meccanismi, rispetto ai quali politiche per le famiglie ben disegnate avrebbero un’importanza cruciale.

 

Come spiegare il fenomeno delle famiglie di lavoratori povere?

Salari molto bassi e discontinui sono la causa della crescita dei working poor a livello individuale, ovvero dei lavoratori che guadagnano all’ora meno di due terzi del guadagno medio (definizione ILO). Spesso si tratta di giovani di entrambi i sessi o donne di ogni età. Se questo è l’unico reddito che entra in famiglia, questa, e loro stessi, sono inevitabilmente poveri. Se invece è solo una parte del reddito su cui loro e la loro famiglia possono contare, questo non è sempre vero. Viceversa, redditi da lavoro modesti, ma nella media, possono non essere sufficienti a proteggere dalla povertà un lavoratore e la sua famiglia se sono l’unico reddito disponibile a fronte di più “consumatori” familiari.¹

 

L’Italia continua ad essere un paese in cui prevalgono le famiglie monoreddito, anche quando vi sono più persone. Le famiglie con due o più occupati sono ancora la minoranza, il 44,6% delle famiglie con più componenti, in calo rispetto al 2004, quando erano il 45,6% (ISTAT 2019c). Anche in questo caso, le differenze territoriali sono molto ampie. La percentuale delle famiglie con persone in età da lavoro con due o più occupati è del 29,3% nel Mezzogiorno, a fronte del 54,3% nel Nord e del 48,9% al Centro.

L’alta incidenza delle famiglie monoreddito è la conseguenza soprattutto del basso tasso di occupazione femminile, ostacolato non solo da una domanda di lavoro insufficiente, ma anche dalle difficoltà che le donne con carichi familiari hanno nel conciliare famiglia e lavoro, specie se hanno più figli, in assenza di servizi adeguati. Le difficoltà aumentano se le donne hanno una bassa qualifica.

Ciò spiega perché siano soprattutto le famiglie con figli minori, specie se sono più di uno e se vivono nel Mezzogiorno o sono straniere, ad essere in povertà. È tra queste famiglie, infatti, che è più alta l'incidenza del monoreddito a causa della più bassa partecipazione delle donne al mercato del lavoro in generale se hanno figli, ma ancor più se sono a bassa istruzione e vivono nel Mezzogiorno, o sono straniere. Mentre nel Nord e Centro la maggioranza delle famiglie con figli ha due o più occupati (rispettivamente il 65,3% e il 59,9%), nel Mezzogiorno queste sono solo poco più di un terzo.

L'unica eccezione alla più bassa partecipazione al mercato del lavoro delle madri rispetto alle non madri è costituita dalle madri sole, che viceversa hanno tassi di attività e occupazione comparativamente alti, ma il cui reddito è spesso, se non l’unico, il principale reddito che entra in famiglia, oltre ad essere mediamente più basso di quello di uomini.

 

Per molti uomini, specie a bassa qualifica, l'ideale un tempo rivendicato per i lavoratori maschi adulti in quanto capifamiglia, del “salario familiare”, ovvero bastante a mantenere decorosamente sé e la propria famiglia, è sempre meno raggiungibile, e per i giovani anche qualificati sempre più tardi. Allo stesso tempo, il sistema di trasferimenti di reddito legato alla presenza di figli è frammentato, non universale, talvolta contro-distributive. Gli assegni al nucleo familiari vanno solo alle famiglie a basso reddito di lavoratori dipendenti, escludendo sia i lavoratori autonomi poveri, sia molte famiglie le famiglie di lavoratori con contratti atipici (finte partite Iva e simili). L'assegno per il terzo figlio destinato alle famiglie a basso reddito con tre figli tutti minori, cessa non appena uno dei figli diventa maggiorenne, senza considerazione se sua ancor a carico o meno e dei bisogni degli altri due. Le detrazioni per i figli a carico, non essendoci una imposta negativa, non possono essere fruire dagli incapienti. I vari bonus bebè durano solo a che il bambino è molto piccolo, benché si sappia che i bambini costano di più man mano che crescono. Si aggiunga che l’assegno al nucleo familiare di fatto scoraggia l'entrata nel mercato del lavoro di un secondo componente la famiglia, per lo più la madre, senza considerazione per il fatto che quando i figli diventano maggiorenni e l'assegno ridotto o cancellato, di nuovo a prescindere dal fatto che siano ancora a carico o meno sarà ben più difficile per quella donna entrare nel mercato del lavoro.

Anche il Reddito di Cittadinanza sembra ignorare i bisogni dei bambini e ragazzi e il costo che comporta crescerli. È noto, infatti, che nel RdC vi è una doppia discriminazione negativa proprio nei confronti delle famiglie numerose e con figli minori. La scala di equivalenza adottata non solo è fortemente squilibrata a favore delle famiglie di una-due persone, ma anche a favore degli adulti. I minori valgono la metà degli adulti.

 

Le difficoltà a ottenere un salario bastante a mantenere sé la propria famiglia, oltre che da un sistema di trasferimenti per i figli più efficiente ed equo, potrebbe essere compensata anche dall'aumento del numero di lavoratori in famiglia, ovviamente nel caso ci fosse più di un componente teoricamente in grado di lavorare. Ma, accanto alla carenza e qualità della domanda di lavoro, specie nel Mezzogiorno e nei confronti degli stranieri, e all’alto tasso di disoccupazione giovanile, in Italia l'aumento di occupati in famiglia è reso difficile sia dal permanere di una forte asimmetria nella divisione del lavoro e delle responsabilità tra uomini e donne, specie a livello di coppia e specie nelle coppie a bassa istruzione, sia dalla carenza delle politiche di conciliazione tra responsabilità familiari e partecipazione al mercato del lavoro: servizi di cura per i più piccoli e per le persone non autosufficienti, congedi genitoriali, part time reversibile, scuole a tempo pieno, e così via.

Queste politiche sono particolarmente necessarie per le famiglie, e le donne in condizione economica più modesta, che non possono rivolgersi al mercato per acquistare servizi altrimenti non disponibili, e che sono costrette a valutare nel breve, non nel medio o lungo periodo il trade-off tra entrare nel mercato del lavoro (formale) o invece dedicarsi esclusivamente al lavoro familiare, con eventualmente qualche lavoro in nero se capita e se è necessario. Nel Mezzogiorno, ove è più alta l'incidenza della povertà, vi è insieme il più basso tasso di occupazione femminile e la più bassa disponibilità di servizi di cura e di scuole a tempo pieno.

 

I dati sull’incidenza della povertà assoluta tra i bambini e ragazzi a seconda della condizione occupazionale dei genitori mostrano quanto sia cruciale che in famiglia ci sia non solo almeno un occupato, ma più di uno, in particolare che siano occupati entrambi i genitori (tabella 1). Naturalmente, l’enorme diminuzione dell’incidenza della povertà quando entrambi i genitori sono occupati è legata al fatto che ciò accade più spesso non solo quando sono presenti entrambi, ma quando entrambi, e in particolare la madre, hanno un livello di istruzione elevato. L’Italia, infatti è uno dei paesi in cui l’istruzione per le donne è cruciale non solo, come per gli uomini, per il tipo di lavoro cui si può aspirare, ma per la stessa entrata nel mercato del lavoro e per la probabilità di rimanervi anche se e quando si hanno figli.

 

Tabella 1 - Incidenza dei minori in povertà assoluta secondo il numero dei lavoratori in famiglia. Anni 2014–2018 (valori percentuali)

		2014	2015	2016	2017	2018
Con nessun occupato		24,5	26,9	23,3	30,2	34,6
Con almeno un occupato		8,9	9,8	11,7	10,5	10,7
	un solo occupato	11,6	12,7	15,3	15,6	16,2
	un solo genitore occupato	12,5	13,2	16,5	15,6	16,4
	due o più occupati	5,9	6,7	7,5	5,5	5,5
	entrambi i genitori occupati	4,7	5,3	5,2	4,3	3,9
Totale		10,0	10,9	12,5	12,1	12,6

 

Una prima conclusione

Una prima conclusione che possiamo trarre da queste sintetiche riflessioni è che una razionalizzazione dei trasferimenti per i figli, che unifichi le varie misure per arrivare a un trasferimento unico di importo consistente e universale, senza introdurre disincentivi a che in famiglia ci sia un secondo per percettore di reddito, proteggerebbe dalla povertà una quota almeno delle famiglie di lavoratori con figli che sono attualmente in povertà assoluta.

Ancora più protettiva, ma non in alternativa a quella, sarebbe una politica di sostegno alla occupazione delle madri. Più che di una singola politica si tratterebbe di un “pacchetto”, che comprende congedi per entrambi i genitori e con un livello di indennità più generoso di quello vigente oggi in Italia, servizi accessibili e di buona qualità per la prima infanzia e scuole dell'obbligo a tempo pieno, sostegno alla formazione e qualificazione delle donne a bassa istruzione e part time reversibile, per indicare gli elementi più importanti.

Ma questo richiederebbe un forte investimento, soprattutto nel Mezzogiorno, dove la domanda di lavoro è più scarsa, l’occupazione femminile più bassa, i modelli di genere più rigidi, ma anche le politiche di conciliazione più scarse. Illuminante, a questo proposito, è l’immagine fornita dall’Indice regionale di ambiente favorevole alle madri elaborato da Save the Children (2019) (tabella 2).

 

Tabella 2 - Indice regionale di situazione favorevole per le madri

	2004		2008		2012		2017
Regione	Valore	Rango	Valore	Rango	Valore	Rango	Valore	Rango
Piemonte	105,306	7	110,045	4	109,432	6	106,411	6
Valle d'Aosta	113,466	1	109,917	5	113,565	3	110,402	3
Liguria	103,109	11	106,874	12	105,949	11	102,247	11
Lombardia	105,528	6	110,374	3	110,143	5	106,143	8
P.A. di Bolzano	107,112	4	107,555	11	114,446	2	115,161	1
P.A. di Trento	108,626	3	113,256	2	115,611	1	114,225	2
Veneto	105,154	8	107,967	9	107,230	9	104,562	9
Friuli Venezia Giulia	102,553	12	109,622	6	108,147	8	107,298	5
Emilia-Romagna	110,550	2	113,489	1	112,309	4	107,327	4
Toscana	106,031	5	107,869	10	108,593	7	106,250	7
Umbria	103,274	10	108,980	7	106,897	10	103,138	10
Marche	104,842	9	108,470	8	105,483	12	102,170	12
Lazio	98,465	13	103,155	13	104,228	13	96,109	13
Abruzzo	93,548	14	98,737	14	98,347	14	92,732	14
Molise	89,277	16	89,621	16	90,855	16	90,475	16
Campania	85,320	19	85,303	19	82,946	21	82,069	21
Puglia	85,277	20	87,894	17	85,758	18	83,580	18
Basilicata	84,838	21	86,500	18	86,370	17	84,569	17
Calabria	85,683	18	81,709	21	85,414	20	82,642	19
Sicilia	86,420	17	84,146	20	85,738	19	82,641	20
Sardegna	90,648	15	93,885	15	95,507	15	91,356	15
ITALIA	100,000		102,525		102,530		99,128

Fonte: Save the children, 2019

 

Investire in servizi non sarebbe un costo a fondo perduto. Attiverebbe direttamente e indirettamente domanda di lavoro, quindi allargando la base occupazionale allargherebbe anche la base imponibile. Migliorerebbe, con i requisiti professionali richiesti, il capitale umano degli e soprattutto delle adulte così occupate e, come vedremo nel paragrafo successivo, sosterrebbe lo sviluppo del capitale umano delle generazioni più giovani, proteggendole così dai rischi di lungo periodo della povertà.

Eppure, le politiche di conciliazione non solo sembrano sparite dell’agenda, ma neppure previste come necessarie per “”attivare” le madri beneficiarie del RdC. Ci si limita ad esentare queste ultime dal requisito di disponibilità al lavoro fino al terzo compleanno del figlio più piccolo, senza per altro fornire loro nel frattempo alcun servizio né di cura né di formazione. Salvo poi attendersi che diventino disponibili al lavoro senza preoccuparsi non solo se abbiano la formazione adatta, ma anche un contesto di cura adatto per i loro bambini.

Non va sottovalutato neppure il ruolo delle politiche della casa. Vive in affitto quasi la metà (46,6%) delle famiglie in povertà assoluta, a fronte del 18,7% di tutte le famiglie residenti (ISTAT 2019a). Sappiamo quanto sia scarsa l’offerta di edilizia popolare, una scarsità che provoca fiammate di conflitti tra poveri che, per quanto spesso aizzati da gruppi che vi cercano il proprio tornaconto politico, non vanno per questo sottovalutate nelle loro ragioni oggettive. Avere o non avere accesso a una casa popolare può fare la differenza tra essere sopra o sotto la soglia di povertà assoluta, farcela o non farcela a gli altri bisogni primari. Purtroppo in Italia le politiche per la casa, storicamente molto deboli, da diversi anni sono pressoché assenti, o meglio esistono solo nella forma di sostegno alla proprietà. Da che è stato eliminato il fondo per l’affitto, gli affittuari poveri non hanno alcun sostegno. Da questo punto di vista è da considerare positivamente che nel Reddito di Cittadinanza si preveda una quota specifica per l’affitto. Ma il fatto che sia in cifra fissa, a prescindere sia dal luogo di residenza sia dalla ampiezza della famiglia, – come se affittare a Milano o a Bergamo, a Roma o a Napoli, per una famiglia di una, due, cinque persone comportasse la stessa spesa – introduce una nuova forma di disuguaglianza.

 

Anche i bambini devono essere il soggetto delle politiche di contrasto alla povertà. Seconda conclusione

Sia le politiche di contrasto alla povertà, sia quelle per le famiglie tendono a concentrarsi sugli adulti e a considerare i bambini e ragazzi come “bagaglio appresso”, le cui condizioni migliorano o peggiorano a seconda di che cosa avviene ai genitori. Come se non avessero bisogni specifici propri e soprattutto, nel caso della povertà, come se questa non avesse per loro conseguenze specifiche e di lungo periodo, che perciò richiedono misure di contrasto adeguate.

Eppure da tempo ricerche internazionali hanno mostrato che la povertà incide sui bambini già in utero, che i primi mille giorni, comprensivi dei mesi di gestazione sono cruciali per la salute ma anche per lo sviluppo dell'apparato cognitivo, oltre che per le note dimensioni dell'attaccamento (si veda ad esempio Ermisch, Jäntti, Smeeding (2012). Inoltre, è ampiamente noto che gli svantaggi nello sviluppo cognitivo legati alle origini familiari si cumulano e consolidano nei primi anni di vita e sono sempre più difficile da compensare man mano che si diventa grandi. A quindici anni, il divario nelle competenze cognitive tra adolescenti in diversa condizione socio-economica è molto ampio (fig. 2). Insieme alle condizioni economiche della famiglia, determina inevitabilmente che cosa faranno (e verrà loro suggerito di fare) al termine della scuola dell’obbligo. Viceversa, ricerche sulla povertà educativa, ovvero sullo svantaggio nello sviluppo cognitivo legato a condizioni familiari economicamente difficili, anche per l’Italia hanno mostrato l'effetto positivo di lungo periodo dell’aver frequentato almeno un anno di nido (Dumas, Lefranc, 2012; Bingley, Westergård-Nielsen, 2012; Del Boca, Martino, Piazzalunga, 2017). La figura 3 mostra l’entità di questo impatto ancora a distanza di oltre dieci anni.

 

Figura 2 - Percentuali di quindicenni che non raggiungono le competenze minime in matematica e lettura per status socio-economico della famiglia

Fonte: Save the children, 2017, su dati Pisa Ocse 2015

 

Figura 3 - Competenza media in matematica di ragazzi in svantaggio economico per frequenza al nido

Fonte: Save the children, 2015, su dati P

1. Ho scritto più diffusamente di questo in Saraceno, 2015