1.4. Riequilibrare Nord e Sud per costruire il Welfare delle opportunità

Lezioni della storia

Il Presidente del Consiglio Draghi, aprendo i lavori della Conferenza “SUD–Progetti per ripartire”, promossa dal Ministro Carfagna¹, ha affermato, con la sua consueta chiarezza, la necessità di imprimere nuovo impulso al processo di convergenza tra Mezzogiorno e centro-Nord che è fermo da decenni. Anzi, dagli inizi degli anni ’70 a oggi è grandemente peggiorato. Il prodotto per persona nel Sud è passato dal 65% del Centro Nord al 55%. Negli ultimi anni, c’è stato un forte calo negli investimenti pubblici, che ha colpito il Sud ovviamente insieme al resto del Paese. Tra il 2008 e il 2018, la spesa pubblica per investimenti nel Mezzogiorno si è infatti più che dimezzata ed è passata da 21 a poco più di 10 miliardi.

Tali evidenze e le nuove e significative opportunità offerte dai Piani Europei di rilancio non possono tuttavia lasciare in ombra i limiti mostrati dal Sud: abbiamo imparato che tante risorse non portano necessariamente alla ripartenza del Mezzogiorno. Ci sono due problemi: uno nell’utilizzo dei fondi europei, l’altro nella capacità di completamento delle opere pubbliche².

Di certo, anche queste difficoltà dimostrano la persistenza di una Questione meridionale, che ha forme e caratteristiche diverse rispetto ai decenni passati. D’altra parte, l’analisi storica, economica e sociale più critica riconosce che – insieme all’eredità di un profondo sottosviluppo e ad un livello di diffusa povertà materiale e culturale – vi sia stato e vi sia un problema di classi dirigenti che hanno alimentato immobilismo, clientele, malaffare e organizzazioni criminali³. Così come non può – tale critica – accettare l’immagine di un Sud che vive alle spalle del resto del Paese⁴.

Un Welfare piccolo piccolo

Se è vero che per “capire l’Italia occorre spiegare il Sud”⁵, allora una chiave di lettura in gran parte inesplorata⁶ è quella che riguarda, in particolare, il Welfare locale. Perché con un reddito medio pro-capite che è vicino al 50% rispetto a quello del Centro-Nord, il Sud non riesce ad esprimere una spesa per il proprio sistema dei servizi sociali almeno prossima a quella percentuale?

La più recente rilevazione dell’Istat sulla “Spesa sociale dei Comuni”, riferita all’anno 2018 e pubblicata a febbraio scorso⁷, certifica: “La spesa per abitante è pari a 124 € (120 nel 2017) con differenze territoriali molto ampie: al Sud è di 58 €, meno della metà del resto del Paese e circa un terzo di quella del Nord est (177 €).”

Un cittadino meridionale, quindi, riceve – in media – meno della metà dei servizi e delle prestazioni di un italiano residente nel Centro e nel Nord-ovest e circa un terzo rispetto ad un abitante del Nord-est.

Se si considera l’ampiezza dei Comuni, le distanze possono variare in relazione alla loro grandezza demografica. Ma se concentriamo l’attenzione sui dati medi regionali, tenendo le Isole come ripartizione autonoma disaggregata dal Sud, le distanze fra Centro-Nord e Meridione crescono in modo sensibile (Fig. 1). Lo scarto fra i due poli estremi – la provincia autonoma di Bolzano (540 €) e la Calabria (22 €) – vale un delta di 24,5 volte! Il valore medio dei servizi sociali dell’altra provincia autonoma, Trento, equivale a circa 11,2 volte le prestazioni offerte dalla Calabria. Peraltro, se un cittadino di Trento si trasferisse a Bolzano potrebbe beneficiare di una quantità superiore al doppio di prestazioni e servizi sociali. Il valore medio pro-capite per la ripartizione geografica Sud è di 58 €. Per le Isole (entrambe regioni a statuto speciale) è di 122 €, ma solo perché la Sardegna investe in servizi sociali 243 € per cittadino a fronte degli 82 della Sicilia: quasi tre volte di più. Il Nord-ovest si attesta su una cifra media di 133 €, comunque lontana dai 177 del più ricco Nord-est. Il Centro, con i suoi 137 €, sta un po’ meglio del Nord-ovest e al di sopra della media italiana, che è di 124 €.

Ne emerge una geografia estremamente differenziata e composita (anche all’interno delle stesse ripartizioni) che denuncia un ritardo, ormai ventennale, rispetto ad una delle indicazioni previste dalla riforma del Titolo V della nostra Costituzione (2001), e cioè l’articolo 117, lettera m, che afferma: “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […] m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Questo ritardo – che non è un mero problema di numeri e dati, ma riguarda la vita e la qualità della vita di persone e famiglie in gravi difficoltà (donne sole, bambini maltrattati/abusati, anziani, immigrati, tossicodipendenti, adolescenti e adulti devianti, disabili, persone prive di abitazione e di lavoro, …) – era stato denunciato da cinque Consigli Regionali degli Ordini degli Assistenti Sociali del Sud (Basilicata, Calabria, Campagna, Puglia e Sicilia) nel 2016 in un documento di analisi e di proposte, “Manifesto per il Sud, Manifesto per l’Italia”.  In ogni caso, il “peso” complessivo del sistema dei servizi sociali locali – una entità ridicola: meno di sette miliardi e mezzo di €, neanche lo 0,5% del pil nazionale! – dimostra l’esistenza di un “Welfare piccolo piccolo”⁸ che riflette le dinamiche nazionali, contribuendo non poco a far “capire l’Italia, spiegando il Sud”. Il Centro-Nord, più ricco, esprime una capacità di servizi e prestazioni sociali, cui il Sud, più povero, può solo aspirare come un obiettivo da inseguire. Peraltro osservando nel tempo quell’obiettivo distanziarsi, invece di avvicinarsi. È l’effetto di un vantaggio competitivo che genera ulteriore sviluppo e distanza⁹. Come documentato dall’Eurispes che, nel “32° Rapporto Italia” (febbraio 2020), parla di un Mezzogiorno “tradito e mazziato” e quantifica: “Se della spesa pubblica totale, si considera la fetta che ogni anno il Sud avrebbe dovuto ricevere in percentuale alla sua popolazione, emerge che, complessivamente, dal 2000 al 2017, la somma corrispondente sottrattagli ammonta a più di 840 miliardi di €, netti (in media, circa 46,7 miliardi di € all’anno).”¹⁰

Servizio Sociale e legge di bilancio 2021: opportunità o nuova disuguaglianza?   

Se questo è lo scenario, ormai strutturale, delle distanze nel Welfare fra Centro-Nord e Sud, la legge 178/2020 (legge di bilancio per il 2021) ha riportato all’attenzione degli addetti ai lavori una questione annosa, che da oltre 20’anni dalla l. 328/2000 aspetta una qualche soluzione normativa definitiva: quella dei Livelli essenziali di prestazioni (LEP). Cioè dell’insieme degli interventi garantiti, sotto forma di beni o servizi, secondo le caratteristiche fissate dalla pianificazione nazionale da realizzare in maniera omogenea sul territorio nazionale.

Un tema molto caro agli assistenti sociali ed in particolare a chi lavora nel Sud, in situazioni di gravissime carenze, alle prese con un Welfare fragile e molto disomogeneo. Con territori in cui vi è il vuoto assoluto di servizi sociali e sociosanitari e gli organici degli enti pubblici, titolari delle funzioni in materia, tremendamente insufficienti¹¹.

Nello specifico, all’art. 1 (cc. 797– 804) è stato definito e finanziato un livello essenziale delle prestazioni di Servizio Sociale, con la previsione di risorse per l’assunzione a tempo indeterminato di assistenti sociali sotto forma di contributo da erogare agli Ambiti sociali territoriali. In pratica si tratta di un costo standard, a copertura dei costi per l’assunzione, pari a 40.000 € annui per ogni unità, per raggiungere l’obiettivo di 1 assistente sociale ogni 5.000 abitanti. Qualora un ambito territoriale intendesse superare tale rapporto (o lo avesse già raggiunto) ed arrivare all’ulteriore obiettivo di 1:4000, godrebbe di un contributo di 20.000 € per ogni ulteriore unità. Sul sito web del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali si specifica: «Il finanziamento, a valere sul Fondo povertà, ha natura strutturale e non riguarda solo le nuove assunzioni. Dunque, ciascun Ambito avrà diritto al contributo per i relativi assistenti sociali fintantoché il numero di assistenti sociali in proporzione ai residenti si manterrà sopra le soglie previste dalla normativa. Pertanto, i contributi pubblici sono relativi anche al personale già assunto, laddove eccedente le soglie previste.»

La previsione normativa da subito ha registrato un vivace dibattito (che anche nella rappresentanza della stessa categoria professionale, qualcuno ha tacciato immediatamente come pretestuoso ed inopportuno) chiedendo una correzione della norma a beneficio delle situazioni più compromesse, rispetto alla realizzazione di questo specifico LEP di Servizio Sociale professionale. Purtroppo, anziché affrontare i nodi concreti da più parti evidenziati rispetto all’iniquità del meccanismo contributivo della norma, si è assistito al solito refrain accusatorio e dualistico, fra chi è in grado di usare tutte le risorse disponibili e chi sarebbe incapace, spesso con accenti di volgare antimeridionalismo, ma soprattutto senza indagare le cause e le condizioni oggettive che ne sono impedimento. Infatti, chi gode di un vantaggio competitivo è in grado di accrescere le proprie risorse, aumentando le distanze da chi parte in svantaggio¹². L’indispensabile rafforzamento complessivo del Servizio Sociale non può prescindere da un approccio realistico e fattuale che consideri condizioni e squilibri, non solo fra Nord e Sud, ma anche fra regioni o fra ambiti territoriali nella stessa regione. Sappiamo bene che Uguale non è sinonimo di Equo: “non c’è ingiustizia più grande che fare parti uguali tra disuguali” (don Milani). Quindi, se abbiamo a cuore la realizzazione di condizioni paritarie di chance e crescita, dobbiamo investire di più dove c’è meno o innescare processi di sviluppo proporzionali al deficit di risorse. Le polemiche sul Fondo per il potenziamento del Servizio Sociale di cui alla legge di Bilancio e il grido di allarme di molte realtà del Sud hanno riguardato la previsione normativa del limite minimo di un rapporto pari a 1 assistente sociale ogni 6500 abitanti, stabilito per poter accedere ai contributi per l’assunzione di ulteriori unità. Rapporto raggiunto solo in pochi ambiti territoriali! Un limite ritenuto ingiusto e ingiustificabile per diverse ragioni strutturali, oltre che di opportunità politica. Molti Comuni sono sotto organico (e non solo di assistenti sociali), per una storica compressione delle politiche occupazionali negli enti pubblici (contenimento della spesa), in una lunga fase storica che ha guardato all’esternalizzazione di funzioni e servizi, così come ai contratti di somministrazione di lavoro, come migliore soluzione alla inefficienza della P.A. (ricordiamo tutti l’era delle accuse ai dipendenti pubblici indiscriminatamente qualificati come fannulloni). In quegli anni il Legislatore poneva limiti alle nuove assunzioni a tempo indeterminato, parametrando la spesa sostenibile a quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente o in corso.

Successivamente al 2019¹³ la cd. “capacità assunzionale” è stata legata alla capacità finanziaria dell’Ente, ad un equilibrio delle spese di personale con le entrate correnti, ai criteri imposti in rapporto alla fascia di classificazione determinata dalla legge rispetto alla popolazione residente.  Ciò significa, ovviamente, che non si può assumere a piacimento e, spesso, le amministrazioni locali, a seconda degli orientamenti di politica locale, hanno privilegiato altri profili a soddisfacimento delle priorità territoriali (sicurezza, edilizia, ecc.) lasciando marginale il sistema di welfare municipale.

Nell’immediato futuro, peraltro, la capacità assunzionale subirà, salvo meccanismi di bilanciamento che potrebbero essere introdotti dall’applicazione del PNRR, anche gli effetti negativi della pandemia da covid-19 che, per gli impatti nefasti sul sistema produttivo e sull’economia reale, incideranno sulle capacità finanziarie dei Comuni per un inevitabile abbattimento delle entrate, ancor di più nel Mezzogiorno.

Quindi, ipotizzare che le amministrazioni comunali incrementino gli organici con risorse a valere sui propri bilanci, per raggiungere quel limite di 1:6500, è una mera chimera. Peraltro non è nemmeno possibile conteggiare negli organici gli assistenti sociali assunti a tempo determinato per il contrasto alla povertà, che attualmente in talune realtà rappresentano la fetta più corposa del Servizio Sociale. Le misure specifiche a valere su fondi PON–inclusione, anche attraverso deroghe su leggi di bilancio, hanno consentito l’assunzione di assistenti sociali a tempo determinato, con il vincolo di utilizzo esclusivo sulla misura (che, come è noto, rappresenta solo una fetta delle competenze normative attribuite ai servizi sociali).

Con l’adozione del Piano triennale per il contrasto della povertà, nel 2018, si sono integrati e confermati i livelli essenziali del RdC e del RdI (Reddito di Cittadinanza e di Inclusione), ribadendo la priorità del rafforzamento del Servizio Sociale professionale, fino ad 1 assistente sociale ogni 5.000 abitanti, con vincolo specifico di parte delle risorse, facendo riferimento alle sole assunzioni a tempo determinato già fatte nel PON, e alle possibili proroghe dei contratti fino a massimo 24 mesi previste dalla legge finanziaria¹⁴.

Attraverso una risposta ministeriale ad un quesito (FAQ su avviso 3/2006) si è scoperta la possibilità di rendicontare, a valere sulle risorse del PON Inclusione, anche i costi del personale a tempo indeterminato (esistente o “candidato” ad una stabilizzazione, giusta proroga della cd. “legge Madia”). Ma solo con gli indirizzi relativi al PAL (Piano di Azione Locale) viene offerta più esplicitamente la possibilità di conteggiare i costi del personale. Cosicché alcuni Comuni hanno iniziato a valutare l’opportunità/possibilità di assumere assistenti sociali a tempo indeterminato, aggiornando i piani di fabbisogno del personale, in considerazione del fatto che il Piano di contrasto alla povertà è una misura strutturale, sebbene finanziato annualmente.

Insomma, la misura del Fondo di solidarietà comunale è piovuta su una condizione di segmentazione normativa, di disorientamento delle amministrazioni comunali rispetto a possibilità ed aspettative. Soprattutto non ha portato a sistema gli indirizzi organizzativi e gli sforzi operativi del PON Inclusione e non ha tenuto in debita considerazione il principio della capacità assunzionale. Il Fondo per il potenziamento del Servizio Sociale, inoltre, avvantaggia ancor più i Comuni che hanno superato il rapporto minimo fissato, in quanto è previsto che possano avvalersi ugualmente (e da subito) del contributo alle assunzioni. Così viene “scaricata” sul fondo una spesa consolidata dei propri bilanci, liberando ulteriori risorse per potenziare i servizi (anche extra-livelli essenziali). Assolutamente una buona cosa per i cittadini residenti ma, senza adeguati correttivi perequativi di sorta, ciò può avere l’effetto di ampliare ulteriormente il divario fra regioni con una discriminazione di opportunità su diritti costituzionali sempre più spinta¹⁵.

Un’impostazione che sembra allinearsi con una storica sperequazione finanziaria, finendo con il consolidare dislivelli e svantaggi. Effetto emergente paradossale! Non individuare soluzioni che vadano a sanare il gap esistente significa continuare a spostare il traguardo di uniformità ed omogeneità delle prestazioni sociali sull’intero territorio nazionale, contravvenendo al dettato costituzionale (art. 117, lett. m, Cost.).

1. La Conferenza si è tenuta online nei giorni 23 e 24.3.2021
2. M. Draghi, qui.
3. Cfr.: E. Felice, Perché il Sud è rimasto indietro, Il Mulino, Bologna 2013; S. Cassese (a cura di), Lezioni sul meridionalismo. Nord e Sud nella storia d’Italia, il Mulino, Bologna 2016; D. Petrosino, O. Romano (a cura di), Buonanotte Mezzogiorno. Economia, immaginario e classi dirigenti nel Sud della crisi, Carocci, Roma 2016.
4. G. Viesti, «Il Sud vive sulle spalle dell’Italia che produce». Falso! Laterza, Bari-Roma 2013; M. Esposito, Zero al Sud. La storia incredibile (e vera) dell’attuazione perversa del federalismo fiscale, Rubbettino, Soveria Mannelli 2018.
5. Così A. M. Chiesi, Spiegare il Sud per capire l’Italia, in “Quaderni di Sociologia”, n. 78/2018, pp. 155-164.
6. Con poche eccezioni, fra le quali G. De Rita, Il lungo Mezzogiorno, Laterza, Bari-Roma 2020.
7. Istat, La spesa sociale dei Comuni. Anno 2018.
8. Benché dovremmo, con F. Caffè, pensare che il Welfare sia un diritto: G. De Robertis, A. Nappi (a cura di), Welfare come diritto. Scenari e sfide del Servizio Sociale Professionale, la meridiana, Molfetta 2013.
9. A tal proposito, il compianto F. Cassano ricorda nella bella Prefazione (Dell’eclettismo meridiano) alla citata ricerca di D. Petrosino e O. Romano (Buonanotte Mezzogiorno), il libro di D. Rigney, Sempre più ricchi, sempre più poveri. Effetto San Matteo: perché il vantaggio genera altro vantaggio (Etas, Milano 2011). Oltre al noto Il pensiero meridiano (Laterza, Bari-Roma, I ed. 1996), di Cassano occorre ricordare, su questi temi, Tre modi di vedere il Sud, il Mulino, Bologna 2009.
10. In https://eurispes.eu/, p. 31.
11. Un deficit che alimenta pratiche improntate all’emergenza, nell’affanno di (in)seguire e farsi carico delle situazioni più gravi e già compromesse, quando si presentano all’attenzione dei servizi
12. Approccio centrale del “Forum Disuguaglianze e Diversità”.
13. Disposizioni di cui all’ art. 33 del DL n. 34/2019, che indica un rapporto tra spesa del personale ed entrate dei primi tre titoli superiore al valore soglia che è fissato con decreto del Ministro della P. A..
14. Disposizioni ministeriali sull’impiego della QSFP (“Quota Servizi del Fondo Povertà”, annualità 2019).
15. Si ricorda che la legge delega 42/2009 sul federalismo fiscale prevede che il finanziamento delle spese relative ai LEP sia commisurato a fabbisogni, la cui quantificazione dovrebbe avvenire con riferimento ai costi standard associati alla loro erogazione in condizioni di efficienza e appropriatezza su tutto il territorio nazionale e non alla spesa storica.