Reddito di cittadinanza e contrasto della povertà: questioni aperte

Le risorse disponibili

Il disegno di legge di bilancio per il 2019 destina 8 miliardi per l’erogazione del RC e un miliardo per la riforma dei Centri per l’Impiego, una somma inferiore rispetto a quella necessaria per finanziare la misura nella sua versione iniziale. La proposta originaria, contenuta nel disegno di legge 1148 presentato nella scorsa legislatura, prevedeva un importo massimo di 780 euro mensili per un single adulto senza reddito, da moltiplicare per la scala di equivalenza dell’Oecd per le famiglie più numerose. Gli importi del RC, riportati nella tabella allegata al disegno di legge, erano tratti da uno studio pubblicato nel Rapporto Annuale Istat 2014.¹

 L’Istat aveva stimato in 14,9 miliardi il costo della misura per l’anno 2015, con riferimento alla sola parte monetaria.² Considerando l’aumento del 12,4% della povertà assoluta osservato fra il 2015 e il 2017 (da 1.582.000 a 1.778.000 famiglie), si può approssimativamente valutare che, nel 2019, la versione iniziale del RC richiederebbe 16-17 miliardi di euro l’anno. Sembra dunque inevitabile che il nuovo RC stabilisca un importo massimo del beneficio inferiore ai 780 euro della proposta iniziale e/o criteri di selezione dei beneficiari più stringenti di quelli basati sul solo reddito familiare.

A questo proposito, esiste il rischio che il RC possa essere destinato alle sole famiglie povere con disoccupati,³ perdendo il suo carattere di misura universale.⁴ È invece auspicabile che il disegno iniziale del RC venga confermato, attraverso una rimodulazione degli importi e delle soglie di accesso che consentano di contenerne il costo totale.

 

Il disegno

L’ammontare del beneficio dipende da quattro parametri fondamentali:

• reddito netto, misurato a livello familiare o individuale, che può includere o meno l’affitto figurativo imputato dell’abitazione per chi vive in una casa di proprietà;
• importo massimo, che di solito, ma non necessariamente, è un valore non troppo diverso dalla linea di povertà assoluta o relativa.⁵
• scala di equivalenza, utilizzata quando il sussidio è definito a livello familiare. Si tratta di un insieme di parametri che moltiplicano l’importo massimo stabilito per un singolo in modo da renderlo crescente al crescere del numero dei componenti (eventualmente distinguendo fra adulti e anziani);
• tasso di riduzione del beneficio, che è bene fissare ad un valore inferiore al 100% per limitare i possibili disincentivi all’offerta di lavoro.⁶ A questo scopo, nel calcolo del sussidio si considera solo una percentuale del reddito netto (per esempio, il 90%).

In pratica, il beneficio è pari alla differenza fra l’importo massimo e il reddito netto, che può essere considerato in totale o in una percentuale inferiore al 100%. La soglia di accesso, cioè il livello di reddito al di sotto del quale si ha diritto al beneficio, è uguale all’importo massimo del beneficio solo se il tasso di sostituzione è pari al 100%, altrimenti è superiore.

 

Figura 1

 

Variando i parametri, sono possibili configurazioni alternative della politica anti-povertà, ognuna con conseguenze molto diverse in termini di equità e di costo totale (Figura 1):

• ignorando il reddito nel calcolo del sussidio, la misura assume la configurazione di un reddito di base incondizionato, uguale per tutti i richiedenti;⁷
• con un tasso di riduzione del 100%, il sussidio è pari alla differenza semplice fra l’importo massimo del beneficio e il reddito;
• se infine il tasso di riduzione è inferiore al 100%, si ottiene lo schema noto in letteratura come imposta negativa sui redditi.⁸

 

Sia il ReI, sia la versione iniziale del RC, sono varianti dell’imposta negativa sui redditi e non prevedono l’armonizzazione con un’eventuale flat tax. Le differenze fra le due proposte riguardano l’importo massimo del beneficio, più alto nel caso del RC, la scala di equivalenza e la definizione di reddito della famiglia richiedente. Il tasso di sostituzione è del 90% nel caso del RC e, per i redditi da lavoro dipendente o da pensione, dell’80% nello schema del ReI. Il RC prevede l’utilizzo della scala di equivalenza dell’Oecd e di aggiungere al reddito netto familiare dei proprietari di casa i fitti imputati dell’abitazione, mentre il ReI adotta la scala di equivalenza e gli indicatori della situazione reddituale (Isr) ed economica (Ise) previsti dalla normativa sull’accesso ai servizi sociali (Prospetto 1).

 

Prospetto 1

Parametri	Reddito di cittadinanza (DDL 1148)	REI
Importo massimo (per un singolo)	€ 780	€ 187,50
Tasso di riduzione	90%	100% od 80% *
Scala di equivalenza	Oecd modificata	Isee
Reddito	Reddito familiare (definizione Eurostat) + fitti imputati	Reddito familiare ISR (normativa Isee) − 75% dell’affitto
Soglia di accesso (singolo)	€ 867	€ 187,50 + 75% dell’affitto patrimonio Isee < € 6.000

* 80% per i redditi da lavoro dipendente o da pensione.

 

L’importo massimo del beneficio e la soglia di accesso

L’importo massimo della versione iniziale del RC, pari a 780 euro, è approssimativamente uguale al valore della linea di povertà assoluta Istat nel 2012 per un singolo adulto residente nel centro di un’area metropolitana dell’Italia centrale (786 euro). A questo importo massimo corrisponde una soglia di accesso pari a 867 euro.⁹

Per contenere la spesa, è possibile riparametrare il disegno originale del RC in modo che i 780 euro non corrispondano più all’importo massimo, ma piuttosto alla soglia di accesso al sussidio (mantenendo un tasso di riduzione del beneficio pari al 90%). In questo caso l’importo massimo sarebbe di 702 euro.

Inoltre, considerato che l’importo di 780 euro corrisponde a una delle linee di povertà assoluta più alte fra quelle calcolate dall’Istat per le diverse tipologie familiari, si potrebbe ridefinire il RC facendo riferimento alla media delle linee di povertà per le famiglie di un componente, per quelle di due componenti e così via.

L’ulteriore differenziazione del beneficio per area geografica può essere utile per garantire alle famiglie un eguale livello di benessere materiale. In effetti, la linea di povertà assoluta dell’Istat, che misura il costo di un paniere minimo di beni e servizi essenziali, considera i bisogni delle famiglie in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale. Le differenze nei valori delle linee di povertà assoluta dipendono dai livelli dei prezzi, con l’eccezione dei bisogni indotti dal clima, che influenza le spese per il riscaldamento.

Un approccio più radicale consiste nel prendere in considerazione tutte le linee di povertà assoluta calcolate dall’Istat, che si differenziano per numero ed età dei componenti, per area geografica e per tipo di comune di residenza. In questo modo, si può evitare il ricorso a scale di equivalenza convenzionali, come quella dell’Oecd o della normativa Isee, a favore della scala di equivalenza implicita nelle linee di povertà assoluta. Quest’ultima, verosimilmente, rispecchia in modo più accurato i bisogni relativi delle diverse tipologie familiari.

 

Proprietari e inquilini

Per ragioni di equità, a parità di reddito familiare monetario non è possibile dare lo stesso sussidio alle famiglie dei proprietari e degli inquilini.¹⁰ Per questo motivo, la versione iniziale del RC prevede di aggiungere al reddito monetario dei proprietari una componente figurativa, il fitto imputato, mentre il ReI sottrae dal reddito monetario degli inquilini il 75% delle spese di affitto.

Entrambe le soluzioni possono generare violazioni dell’equità, soprattutto in relazione al fatto che due abitazioni uguali possono avere un diverso valore di mercato in differenti aree e zone del paese.

Una soluzione alternativa consiste nel differenziare le soglie di accesso e gli importi del sussidio per gli inquilini e i proprietari di casa. Per questi ultimi, si potrebbe fare riferimento alle linee di povertà assoluta al netto della componente affitto, calcolate come medie per le diverse tipologie familiari ed eventualmente diversificate per area geografica, distinguendo fra grandi e piccoli centri urbani.

 

Reddito e patrimonio

Il ReI prevede di confrontare la soglia di accesso al sussidio con l’indicatore della situazione reddituale (Isr), pari alla somma del reddito complessivo Irpef e delle altre entrate, comprese quelle esenti da imposta, diminuita delle spese di affitto e del 20% dei redditi da lavoro dipendente o di quelli da pensione. Il principale limite di questo indicatore, tenuto conto degli scopi particolari di una misura di contrasto alla povertà, consiste nell’utilizzo del reddito complessivo Irpef, che comprende le imposte dirette e quindi sovrastima le risorse economiche familiari effettivamente spendibili. Inoltre la franchigia prevista per le spese di affitto può generare violazioni dell’equità.

Se si stabilissero per il nuovo RC soglie e importi differenziati per inquilini e proprietari, non sarebbe necessario togliere le spese di affitto per i primi e aggiungere al reddito dei secondi il fitto figurativo. Sarebbe in questo caso opportuno utilizzare l’Isr, diminuito dell’Irpef e delle addizionali regionali e comunali, senza togliere le spese di affitto.

Quanto all’eventuale vincolo patrimoniale aggiuntivo, è opportuno fissarne l’importo in relazione ai bisogni della famiglia, evitando di stabilirne l’ammontare in modo del tutto arbitrario. Per esempio, si potrebbe stabilire che il limite di patrimonio sia pari al valore annualizzato dell’importo massimo del beneficio (o ad un multiplo di questo valore). In questo modo verrebbero escluse dal beneficio le famiglie che, pur non avendo redditi sufficienti, possono finanziare i consumi per almeno un anno liquidando la ricchezza accumulata. Considerato il peso della componente abitazione nel paniere dei beni e servizi necessari, è ragionevole escludere dal vincolo patrimoniale il valore della casa occupata dai proprietari, se non eccede una soglia massima differenziata per area geografica e tipologia familiare.

 

Si precisa che le opinioni espresse nell’articolo sono quelle dell’autore e non coinvolgono la responsabilità dell’Istat.

1. Istat (2014), Rapporto Annuale 2014, pp. 227-229. Il disegno del RC è descritto anche in: Istat (2015), Strumenti di protezione sociale, Audizione del Presidente dell’Istituto nazionale di statistica, Commissione “Lavoro e previdenza sociale” del Senato, Roma (si veda in particolare l’Appendice tecnica).
2. Istat (2015), cit.
3. Mesini D., Medicina I, (2018), Reddito di Cittadinanza: contrasto alla povertà o sussidio di disoccupazione?, 16.11.2018, Welforum.it
4. Saraceno C. (2018), Metamorfosi del Reddito di Cittadinanza, Eticaeconomia, Menabò n. 91.
5. La linea di povertà relativa è pari a una percentuale del reddito nazionale medio o mediano mentre la linea di povertà assoluta è pari al costo di un paniere di beni e servizi essenziali, che garantiscono un tenore di vita minimo socialmente accettabile.
6. Con un  tasso di riduzione del beneficio pari al 100%, ogni piccolo aumento del reddito da lavoro è esattamente bilanciato da una riduzione di eguale ammontare del sussidio. In questo caso, l’effetto sul reddito netto è nullo, rendendo poco conveniente il lavoro.
7. Il reddito di cittadinanza propriamente detto è definito a livello individuale e consiste in un reddito di base incondizionato. Cfr. Van Parijs, P. (1992) Arguing for Basic Income. Ethical Foundations for a Radical Reform, Verso.
8. In alcune proposte, il tasso di riduzione è uguale anche all’aliquota unica di un’imposta proporzionale sui redditi (flat tax). L’armonizzazione del RC con la flat tax, nel caso italiano, richiede una serie di condizioni di contesto preliminari, in particolare l’inclusione delle somme evase e dei redditi esenti nella base imponibile dell’Irpef e l’abolizione delle deduzioni e detrazioni.
9. Moltiplicando per la scala di equivalenza, si ottengono l’importo massimo e la soglia di accesso delle famiglie con due o più componenti.
10. Il principio dell’equità orizzontale richiede di disegnare gli interventi in modo da trattare nello stesso modo famiglie che sono in condizioni uguali, quello dell’equità verticale di trattare in modo diverso famiglie che non godono dello stesso tenore di vita.