Elezioni 2018. Le politiche sociali fra bilanci e prospettive

A cura dell’Istituto per la ricerca sociale

Presentazione

2013-2018: una legislatura di rilancio e innovazione, ma molto resta ancora da fare

Il 24 e 25 febbraio 2013 si sono svolte le ultime elezioni legislative. Il 28 aprile dello stesso anno ottiene la fiducia del Parlamento il primo Governo della XVII legislatura, con Enrico Letta Presidente del Consiglio ed Enrico Giovannini Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Dopo meno di un anno il primo avvicendamento: il 22 febbraio del 2014 Matteo Renzi, qualche mese dopo aver vinto il congresso del Partito Democratico, assume la Presidenza del Consiglio e Giuliano Poletti diviene Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Il 25 maggio 2014 alle elezioni europee il Partito Democratico ottiene una significativa affermazione, ma il 4 dicembre 2016 perde il referendum confermativo della riforma costituzionale che il Parlamento aveva approvato e, dopo una settimana, Renzi presenta al Presidente della Repubblica Sergio Mattarella le sue dimissioni. Abbiamo così un secondo avvicendamento e il 12 dicembre 2016 Paolo Gentiloni diventa Presidente del Consiglio mentre Poletti rimane Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Con questo Governo si conclude la legislatura per l’indizione delle elezioni politiche con le quali, il 4 e 5 marzo prossimo, verranno rinnovati i componenti sia della Camera dei deputati che del Senato. Quale Governo uscirà dalle elezioni è per ora impossibile pronosticare.

 

2013: l’impatto sociale della crisi

L’inizio della XVII legislatura avviene nel momento di più forte impatto sociale della crisi, dei suoi effetti sull’occupazione, e di questa sulle condizioni economiche delle famiglie. Nel 2013 il tasso di occupazione è infatti sceso dal 58,6% del 2007 al 55,5% mentre quello di disoccupazione è raddoppiato: dal 6,1% del 2007 arriva al 12,1%.

I poveri assoluti sono oltre 4 milioni e 700.000, dal 2007 sono aumentati di ben due volte e mezzo, dal 3,1% al 7,3%. I poveri relativi sono più di 8 milioni. Una persona ogni 12 è in condizione di povertà assoluta, una ogni 8 in condizioni di povertà relativa.

Ancora più devastante la crescita della incidenza della povertà assoluta fra i minori: nel 2007 era al 3,1% e nel 2013 sale a ben il 10%. Anche per i giovani (18-34 anni) il valore è più che triplicato rispetto al 2007 (8,4% contro 2,7%). L’incidenza della povertà assoluta cresce dal 2,6% del 2007 al 7% del 2013 anche fra gli adulti tra i 35 e i 64 anni, fra i quali si collocano molti genitori dei minori e anche dei giovani di cui si è detto. Quasi stabile invece il tasso di povertà fra gli anziani con più di 65 anni.

La quota dei Neet, i giovani fra i 15 e i 29 anni che non studiano né lavorano e talora neppure cercano un lavoro, che nel 2007 era già attorno al 20%, 4 punti sopra la media OECD, nel 2013 schizza al 27%, un livello doppio della media OECD, il secondo più alto dopo la Turchia.

 

Tali esiti sociali sono anche frutto di un welfare che non ha alcuna misura di intervento generalizzato contro la povertà e che nell’insieme produce una distribuzione sociale dei suoi benefici sull’arco dell’intera popolazione, senza una seria concentrazione di essi sulle fasce più esposte alla indigenza economica, che trascina con sé, o accentua, molte altre fragilità e problemi. Tale disfunzionalità generale non è certo corretta dalla leggera ripresa, rispetto ai minimi storici raggiunti nel 2011, dei vari fondi sociali nazionali, anche per la modesta consistenza di questa componente rispetto all’insieme della nostra spesa sociale.

 

Le scelte di sistema effettuate

La XVII legislatura deve insomma al suo avvio confrontarsi subito con questa situazione fortemente deteriorata, e ad un tempo con perduranti vincoli alla spesa pubblica imposti, a seconda delle opinioni, dalla rigidità teutonica e/o da quanto da noi scialacquato in termini di spesa pubblica nei decenni di fine del XIX secolo e nell’inizio degli anni 2000.

A fronte di tale situazione la nostra politica sociale proprio nel 2013 ha finalmente un sussulto e avvia una prudente ma significativa inversione di tendenza che gradualmente supera l’iniziale timidezza e si consolida, con alcune scelte “di sistema” e con nuove iniziative in alcune politiche che vengono privilegiate.

 

Le scelte strategiche “di sistema” sono:

  • avere superato la logica assistenzialistica delle misure nazionali, tutte consistenti in mere erogazioni economiche, per assumere per nuovi interventi una logica promozionale che, per essere tale, deve combinare nel miglior modo, rispetto alle singole situazioni di fragilità, soldi e servizi;
  • avere assunto, almeno in prospettiva, per le nuove misure (REI in particolare), un approccio universalistico, di grande valore, che nella previsione normativa è comunque sottoposto a delle condizionalità, di tipo comportamentale. Anche questa è una combinazione delicata, con impatto sia sui singoli casi che sui grandi numeri;
  • avere ridefinito nei suoi contenuti e nella sua configurazione come livello essenziale l’ISEE, indicatore della situazione economica delle famiglie;Si veda l’articolo di Maurizio Motta pubblicato su questo sito.
  • avere affrontato la riforma del Terzo settore, componente essenziale anche del nostro welfare,Si veda l’articolo di Gianfranco Marocchi pubblicato su questo sito. con la legge quadro e una serie di decreti attuativi, fra i quali la riforma dell’impresa sociale, il Codice del Terzo settore, il Registro unico del Terzo settore.

 

Scelte positive, che caratterizzano alcuni importanti nuovi interventi, come vedremo, ma che purtroppo non si ha il coraggio o la forza di utilizzare per rivedere le vecchie politiche e le vecchie misure nazionali, che assorbono la grandissima parte della spesa assistenziale, rinunciando così a correggerne i gravi limiti di equità e efficacia del sistema nel suo insieme.

Non si può trascurare il fatto che la legislatura abbia attraversato momenti di forte confronto anche sul terreno istituzionale, in merito al ruolo di Stato e Regioni nel governo delle politiche sociali. L’approvazione del referendum avrebbe comportato il riconoscimento di un significativo ruolo del livello nazionale, a correzione delle scelte in merito della riforma del 2001. La bocciatura non ha però svuotato un processo, già in corso, di ricerca, graduale e non priva di problemi, di nuovi costruttivi equilibri, perseguiti valorizzando due strumenti. Il primo giuridico, i livelli essenziali di assistenza, introdotti ma solo blandamente finora operativi in campo sociale e sociosanitario. Il secondo strumento, finanziario, con i fondi sociali nazionali, quelli preesistenti che vengono rifinanziati e quelli nuovi soprattutto per il contrasto della povertà, e con la gestione dei fondi europei, che a loro volta si prestano sempre più ad utilizzi in campo sociale. La gestione accorta, tendenzialmente concordata, di questi strumenti consente in questi anni agli organi centrali di acquisire gradualmente un ruolo maggiore di indirizzo, coordinamento e in prospettiva, auspicabilmente, di riequilibrio, anche a Costituzione invariata.

 

Tale strumento acquisisce rilievo perché col 2013 un’inversione di tendenza avviene comunque anche sul fronte della spesa socialeSi vedano gli articoli di Francesco Bertoni e Laura Pelliccia pubblicati su questo sito. I fondi sociali nazionali da un totale di circa 2 miliardi e 500 milioni di euro del 2008 avevano subito pesanti progressivi ridimensionamenti, e la legge finanziaria per il 2011 li aveva quasi azzerati, stanziando per tutti i fondi solo 349,1 milioni di euro. Con il 2013 inizia un progressivo rifinanziamento, con un quasi raddoppio già il primo anno, e con incrementi progressivi costanti, fino a recuperare e superare il livello di spesa pre-crisi e raggiungere nella legge di bilancio 2018 un totale di risorse previste nel bilancio del Ministero del lavoro e delle politiche sociali di 2.896 milioni, con una previsione di ulteriore incremento del 24% nei due prossimi anni, 2019 e 2020.

L’entità di tale aumento è dovuta largamente alle politiche di contrasto alla povertà, Sia prima e poi Rei, che nel 2018 supera i 2 miliardi di finanziamento statale con previsione di ulteriori incrementi del 33% nei due anni seguentiSi veda l’articolo di Daniela Mesini pubblicato su questo sito.

 

Politiche in luce, politiche in ombra

E con questo entriamo nel campo delle singole politiche, quelle privilegiate e quelle invece lasciate ferme. In merito ho chiesto ai redattori di scrivere un articolo su quanto è accaduto alle politiche che ciascuno di loro segue nel quadriennio 2013-inizio 2018, per evidenziare poi le innovazioni introdotte e quelle ancora da introdurre, sulle quali i bisogni e le attese sociali attendono ancora risposte e interventi dalle politiche.

Secondo le loro ricostruzioni che pubblichiamo in questo dossier la politica sociale privilegiata nella XVII legislatura è certamente quella di contrasto alla povertà, come anche il consistente impegno di risorse economiche di cui abbiamo detto evidenzia. La estensione e la drammaticità acquisita dalla povertà interpella infatti pesantemente le politiche e i governi che via via riconfigurano misure di vecchio stampo e di poche risorse introdotte dai governi precedenti in nuove misure di sostegno e promozione, composte di erogazioni economiche e di interventi di servizi, su progetti personalizzati, mirati anche alla responsabilizzazione del beneficiato. Su questo terreno si attiva anche una inedita aggregazione di forze sociali nell’Alleanza contro la povertà, che dà copertura rappresentativa alle famiglie povere e si propone come interlocutore con proprie proposte, al governo nazionaleibidem.

La pressione convergente del bisogno povertà, degli indirizzi e anche di risorse europeeSi veda l’articolo di Chiara Crepaldi pubblicato su questo sito. Il Pon inclusione riceve grande attenzione e impegno nella gestione a livello nazionale, anche con la costituzione di una apposita Agenzia per la coesione sociale, e, sia pur con ritardi e difficoltà, anche a livello regionale., dell’Alleanza, di esperti e istituti di ricerca che elaborano proposte di riforma, tutto questo sostiene il progressivo consolidamento legislativo e finanziario di tale politica e il diffondersi di una attenzione e di un impegno crescente sul tema anche di alcune regioni e di parecchi territori. Le tre scelte strategiche prima richiamate si intrecciano tutte con il crescere e innovarsi della politica di contrasto alla povertà. Tema su cui anche nell’attuale confronto elettorale le più rilevanti forze politiche si presentano con loro progetti specifici.

Altra politica che riceve attenzione è quella per i portatori di disabilitàSi veda l’articolo di Claudio Castegnaro pubblicato su questo sito, che si esprime con l’approvazione fra il 2015 e il 2016 delle leggi sul dopo di Noi,  l’autismo, l’inclusione scolastica degli studenti con disabilità, e, nel 2017, con il decreto sui nuovi Lea. Norme che aprono a percorsi di rinnovamento dei servizi che faticano purtroppo a partire, per i tempi dei decreti attuativi dove richiesti, i ritardi di molte regioni, le difficoltà di avvio del lavoro sul campo senza strutture adeguate. Da ricordare anche che la finanziaria 2018 prevede risorse per la costituzione di un fondo per il sostegno dei caregiver famigliari.

Contrasta con l’attenzione ricevuta dalla disabilità l’inerzia sul tema della non autosufficienzaSi vedano gli articoli di Sergio Pasquinelli e di Laura Pelliccia, in particolare per il finanziamento dei servizi sociosanitari, pubblicati su questo sito. Punto cruciale, appena citato, la definizione dei livelli essenziali, ancora problematica dopo il decreto del 2016, anche per i limiti di tale decreto. Ma su tale campo urge prendere il coraggio per riformare la principale misura in atto, l’assegno di accompagnamento, assolutamente obsoleta nella sua impostazione e nei suoi contenuti, che necessita di una riforma complessiva all’insegna della equità (dare a ciascuno in rapporto ai suoi bisogni) e dell’efficacia (intervenire in modo adeguato e appropriato sul bisogno specifico). La prossima legislatura sarebbe urgente che se ne facesse carico fin dal suo inizio, perché riforme impegnative e non solo erogatorie di risorse aggiuntive, richiedono anni per essere effettivamente introdotte.

L’esigenza di una riforma generale delle attuali misure si propone anche per le politiche per la famiglia, che data l’attuale loro scarsa equità, concorrerebbe anche a affrontare la grave povertà e il diffuso impoverimento delle famiglie con figli. Comunque importanti iniziative specifiche in  materia famigliare nella XVII legislatura son state assunteSi veda l’articolo di Stefania Sabatinelli pubblicato su questo sito in tema di sostegno economico alla natalità e al costo del babysitting e del nido e l’avvio del sistema integrato dei servizi 0-6 anni, oltre che di diritti e tutele (legge sulle unioni civili, sul cyberbullismo, sulle continuità degli affetti per i minori fuori famiglia, sui minori stranieri non accompagnati), di sostegno agli interventi contro la povertà educativa, di sostegno alle adozioni internazionali.

Ultima cui viene dedicato in questo dossier un esame specifico la politica in tema di migrazioniSi vedano l’articolo di Eduardo Barberis ed Enrico Gargiulo, e l’articolo di Maurizio Ambrosini, pubblicati su questo sito. Il tema sta ricevendo grande attenzione con scontri polemici nella campagna elettorale in corso. Che rischiano di drammatizzare strumentalmente i problemi di merito che un afflusso nel quadriennio di 650.000 migranti, di cui 90.000 minori, per tre quarti non accompagnati, per di più in un periodo di crisi economica e occupazionale e di scarsa collaborazione europea, ha proposto. Il governo ha cercato di affrontare il problema sia nei suoi aspetti umanitari e di rispetto dei diritti sia in quelli di gestibilità concreta e di sostenibilità interna, con diversa accentuazione e approccio nei primi anni e dopo l’assunzione del Ministero degli Interni da parte di Minniti (decreto Minniti-Orlando). Su ambedue gli aspetti non sono mancati errori e ritardi, in una situazione comunque assai complessa e di assai difficile gestione.

 

Concludendo

Va riconosciuto che la XVII legislatura ha dato grande attenzione alle politiche sociali, sia con alcune importanti innovazioni contenutistiche, sia con investimento di risorse economiche.

Passi ne sono stati fatti, altri si propongono alla nuova legislatura, sia di consolidamento di quanto avviato (REI e Dopo di noi) sia di riforma dell’attuale sistema, soprattutto nelle politiche per la famiglia e in quella per i non autosufficienti, che andrebbero trattate con approcci analoghi a quello assunto nel contrasto alla povertà. Anche su questi temi sarebbe importante si costituissero aggregazioni nel sociale in grado di premere e interloquire con le forze politiche e con quello che sarà il prossimo governo.

Ritengo infine opportuno completare i richiami accennati a quanto nella legislatura che si è conclusa è stato discusso e approvato in un campo prossimo e con molte interferenze con quello delle politiche sociali, quello dei diritti civili, in merito ai quali sono stati approvati importanti norme innovative. Aggiungo agli atti normativi che già ho richiamato le leggi sulle unioni civili, sulla continuità degli affetti per i minori fuori famiglia, sul testamento biologico, sul reato di tortura.

 

Cosa ci aspetta? Come ho già detto in apertura difficile fare previsioni su una futura maggioranza e un futuro governo. Possibile e opportuno invece fare delle raccomandazioni: superata la concorrenza elettorale, con diffuse promesse accattivanti ma insostenibili e spesso anche molto approssimative, la prima richiesta è quella che chiunque vinca non disfi quello che in questi anni è stato fatto, che abbiamo indicato come positivo, che deve e può divenire quindi patrimonio di tutti, perché affronta problemi reali, anche se in modo ancora inadeguato. Chiunque dovrebbe partire da lì, dal Rei, dal Dopo di Noi, per poi declinarlo ulteriormente secondo le proprie visioni e prospettive. Incrementare insomma, non distruggere né disperdere. A cominciare dal mantenere gli attuali livelli di spesa sociale, con i relativi incrementi previsti nella legge di bilancio 2018, che sono assolutamente necessari e incomprimibili. Si può, talora anzi si dovrebbe, rivedere e correggere azioni e erogazioni vigenti, ma solo per spenderle in modo più equo ed efficace sui gravi bisogni presenti e diffusi, non per fare cassa o risparmiare sulla pelle di persone e famiglie fragili e indigienti.

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